Прокуратура про використання водойм: Суперечки навколо експериментального проєкту КМУ

Офіс Генерального прокурора критикує проєкт урядової постанови щодо використання водних об’єктів для рибного господарства: Потрібні законодавчі зміни, а не підзаконні акти

Нам стало відомо про лист від Офісу Генерального прокурора (ОГП), адресований Кабінету Міністрів України, в якому висловлюються категоричні заперечення щодо проєкту урядової постанови «Деякі питання реалізації експериментального проекту щодо надання права на спеціальне використання водних біоресурсів для здійснення спеціального товарного рибного господарства на підставі режимів рибогосподарської експлуатації рибогосподарського водного об’єкта». Прокуратура наголошує, що запропонований підхід є неконституційним та не відповідає чинному законодавству, зокрема Водному кодексу України.

Захист, охорона та раціональне використання вод і водних біоресурсів є одним із пріоритетних напрямів діяльності органів прокуратури. Реалізуючи конституційну функцію представництва інтересів держави в суді, прокурори стикаються з численними випадками використання суб’єктами господарювання водних об’єктів без укладення необхідних договорів оренди в комплексі із земельними ділянками, як того вимагає стаття 51 Водного кодексу України. Ці порушення фіксуються як на об’єктах, що можуть передаватися в оренду, так і на водосховищах комплексного призначення, щодо яких Водним кодексом встановлено обмеження на оренду. На сьогодні чинне законодавство не передбачає іншого порядку оформлення користування такими водними об’єктами та справляння плати за це.

Офісом Генерального прокурора було опрацьовано проєкт постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання реалізації експериментального проекту щодо надання права на спеціальне використання водних біоресурсів для здійснення спеціального товарного рибного господарства на підставі режимів рибогосподарської експлуатації рибогосподарського водного об’єкта», оприлюднений Держрибагентством. Зазначений проєкт містить певне унормування питання використання водних об’єктів, щодо яких статтею 51 Водного кодексу України встановлено обмеження на передачу в оренду. Зокрема, пропонується, щоб суб’єкти рибного господарства, які працюють на підставі режимів рибогосподарської експлуатації, здійснювали свою діяльність у межах поверхневих вод, які не підлягають передачі в оренду, без одержання їх у користування і оформлення оренди.

Невідповідність законодавству та судові спори

Проте, Офіс Генерального прокурора, хоча й погоджується з необхідністю стимулювання розвитку рибогосподарської галузі, звертає увагу на значні невідповідності проєкту чинному законодавству.

Наразі положення земельного і водного законодавства не передбачають користування водними об’єктами іншим чином, ніж на підставі договорів оренди. Це стосується й суб’єктів господарювання, яким раніше затверджувалися режими рибогосподарської експлуатації за скасованою Інструкцією № 4. Така Інструкція дозволяла отримувати право одноосібного використання водних біоресурсів строком на 10 років без отримання водойм в оренду та сплати будь-яких коштів за користування ними. Ця правова неузгодженість вже призвела до численних судових спорів за позовами органів прокуратури.

Міністерство юстиції України також підтвердило невідповідність положень Інструкції № 4 Конституції України, Водному та Земельному кодексам, Законам «Про тваринний світ» та «Про аквакультуру», оскільки вона надавала одноособове право на користування водними біоресурсами без оренди8. Про необхідність правового врегулювання цього питання Мін’юст поінформував Кабінет Міністрів.

На виконання доручення Першого віце-прем’єр-міністра, Міністерство аграрної політики та продовольства України (Мінагрополітики) скасувало Інструкцію № 47. Однак, ще раніше Мінагрополітики повідомляло про необхідність узгодження законодавства щодо діяльності спеціальних товарних рибних господарств з вимогою про використання водних об’єктів виключно на умовах оренди земельної ділянки у комплексі з водним об’єктом. Навіть розроблений Мінагрополітики у 2022 році експериментальний проєкт щодо продажу права на укладення договорів про здійснення товарного рибного господарства через аукціони був визнаний Мін’юстом таким, що не відповідає нормам чинного законодавства, зокрема через неврахування вимог статті 51 Водного кодексу України.

Це свідчить про те, що Мінагрополітики тривалий час обізнане з проблемою: надання водних об’єктів для рибогосподарської експлуатації у формі спеціального товарного рибного господарства можливе лише після врегулювання неузгодженості зі статтею 51 Водного кодексу України, оскільки режим рибогосподарської експлуатації не може підміняти договір оренди землі.

Навіть законопроєкти, що перебувають на розгляді Верховної Ради (№ 8119 та № 12384), отримали зауваження від Головного науково-експертного та юридичного управлінь щодо неузгодженості їх положень з нормами земельного і водного законодавства в частині необхідності отримання водних об’єктів в оренду. Проєкт № 8119 навіть був повернутий Президентом України без підпису з пропозицією відхилити його саме через ці підстави.

Чому підзаконного акта недостатньо?

Наведені обставини, на думку Офісу Генерального прокурора, однозначно свідчать: неможливим є підзаконне урегулювання вказаних правовідносин до внесення змін до статті 51 Водного кодексу України…. Необхідно внести зміни до закону, щоб передбачити для водних об’єктів, щодо яких встановлено обмеження на передачу в оренду (як-от водосховища комплексного призначення), інший порядок набуття у користування та внесення плати за їх експлуатацію.

Суб’єкт господарювання з режимом рибогосподарської експлуатації отримує широкий обсяг одноосібних повноважень щодо водного об’єкта, включаючи користування біоресурсами та право обмежувати рибальство для інших. Ці права зазвичай надаються на 10 років. Режим отримується не на конкурентних засадах, безоплатно, і за користування водоймою для вирощування біоресурсів плата теж не вноситься.

Прокуратура визнає, що користувач несе витрати на зариблення та сплачує плату за вилов13. Однак, за рахунок довготривалого одноосібного використання, суб’єкт штучно збільшує популяцію та, відповідно, обсяг вилучення і свій дохід. Збільшення доходу прямо залежить від можливості тривалий час безоплатно господарювати на водному об’єкті.

Право на використання водного об’єкта набувається за документом від Держрибагентства, яке не є органом, уповноваженим на розпорядження державними чи комунальними водними об’єктами. Крім того, режим рибогосподарської експлуатації не є дозвільним документом у сфері господарської діяльності згідно із Законом «Про Перелік документів дозвільного характеру…». Дозвіл на спеціальне використання водних біоресурсів, який отримується одночасно з режимом, призначений лише для промислового або дослідного вилову, а не для штучного відтворення (розведення, вселення), яке характерне для товарного рибного господарства.

Верховний Суд, ураховуючи ці норми, вже неодноразово доходив висновку, що режим рибогосподарської експлуатації та дозвіл на спеціальне використання водних біоресурсів не надають права користування водними об’єктами чи землями водного фонду. Для одноособової рибогосподарської діяльності необхідно укласти договір оренди земельної ділянки в комплексі з водним об’єктом.

Водні об’єкти, на які затверджуються режими, є державною чи комунальною власністю. Майно громад та держави є матеріальною основою місцевого самоврядування та держави відповідно, і управління ним здійснюється уповноваженими органами. Прийняття рішень про тривале користування цим майном має відбуватися зі згоди уповноваженого органу та з урахуванням майнових інтересів держави/громади щодо отримання плати. Проєкт постанови таких положень не містить, навпаки – передбачає безоплатне використання державних і комунальних водних об’єктів на строк експерименту (два роки).

Неправильне обґрунтування проєкту та порушення конституційних засад

Проєкт постанови обґрунтовано посиланням на виконання пункту 2 розділу ІІ Закону України від 22.03.2018 № 2362-VIII4. Однак, цей Закон вносив зміни до законів про природно-заповідний фонд та екологічну мережу і стосувався передачі повноважень у сфері охорони навколишнього природного середовища, не врегульовуючи питання, пов’язані з рибогосподарською діяльністю.

Пункт 2 розділу ІІ Закону № 2362-VIII дозволяв Кабінету Міністрів проводити експерименти строком до двох років у сферах, відповідальність за які несе Уряд (крім випадків, визначених статтею 92 Конституції, що потребують законодавчого врегулювання), зокрема в екології, державному управлінні, охороні здоров’я21. Порядок проведення такого експерименту встановлюється КМУ21. Єдиний порядок, встановлений на виконання цього пункту (постанова КМУ від 10.11.2021 № 1171), стосувався планування діяльності самого Кабінету Міністрів і не регулював рибогосподарську діяльність.

Крім того, станом на 2025 рік дворічний строк, про який ідеться в Законі № 2362-VIII та постанові № 1171, уже сплив.

Найважливіше – стаття 92 Конституції України встановлює, що виключно законами України визначаються засади використання природних ресурсів. Питання про допустимий порядок користування водними об’єктами державної чи комунальної власності, які за статтею 51 Водного кодексу на сьогодні не можуть передаватися в оренду, стосується засад використання природних ресурсів. Отже, це питання має врегульовуватися виключно законом, а не підзаконним актом.

Прийняття проєкту постанови Кабінету Міністрів у нинішньому вигляді призведе до чергової неузгодженості між підзаконним актом та Водним кодексом, Земельним кодексом, Законами «Про тваринний світ» і «Про аквакультуру», створюючи підґрунтя для нових судових спорів.

Офіс Генерального прокурора нагадує, що Кабінет Міністрів України спрямовує та координує роботу міністерств (включно з Мінагрополітики) та інших центральних органів виконавчої влади (включно з Держрибагентством через Мінагрополітики), здійснюючи контроль за їх діяльністю. Відповідно, контроль за забезпеченням нормативно-правового регулювання рибогосподарської діяльності покладається на Кабінет Міністрів України.

Варто зазначити, що керівництво та члени спілки “Риба України” неодноразово намагалися донести до представників Держрибагентства, Мінагрополітики та самих користувачів спеціальних товарних рибних господарств (СТРГ) позицію про те, що цей напрямок використання та відновлення водних біоресурсів має бути повністю реформований. На жаль, бездіяльність деяких органів та ігнорування зауважень призвели до ситуації, коли декілька сотень користувачів СТРГ наразі фактично ведуть свою господарську діяльність поза правовим полем, що створює значні ризики та правову невизначеність у галузі.

Висновок

У підсумку, Офіс Генерального прокурора повідомляє про невідповідність проєкту постанови чинному законодавству та неможливість зміни процедури набуття у користування водних об’єктів шляхом прийняття підзаконного нормативного акта. Вирішення цього питання першочергово потребує внесення відповідних змін до статті 51 Водного кодексу України та передбачення для водних об’єктів з обмеженнями на оренду (водосховища комплексного призначення) іншого, визначеного законом, порядку набуття у користування та внесення плати за їх експлуатацію.